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中国旅游日,文化和旅游部门将继续推动文化和旅游融合发展

清明节吃清明粿,除了普通黄色和白色的菊花

种种细节都可见普达措国家公园开发行为中保护第一的理念,英国和日本在国家公园的旅游活动中也形成了比较典型的模式

国家公园是我国最重要的自然保护地,要实行最严格的保护。以保护为主、分层级的适度旅游发展有助于发挥出国家公园的综合价值,能够调动当地政府、社区居民的积极性,也有利于推动国家公园实现自我良性循环发展。

国家公园是国际公认的成功的一种自然保护模式。目前世界上有125个国家建有国家公园。
国家公园源自美国,名词译自英文的National
Park,据说最早由美国艺术家乔治•卡特林(George
Catlin)首先提出。他写到它们可以被保护起来,只要政府通过一些保护政策设立一个大公园,一个国家公园,其中有人也有野兽,所有的一切都处于原生状态,体现着自然之美。美国黄石公园在建立之初,就以法令的形式明确表示:国家公园服务体系是为了保护风景、自然和历史遗迹、区域内的野生动物,并为游客提供娱乐场所而建立的。
美国国家公园有狭义和广义之分,狭义的国家公园是指直接冠以国家公园之名,拥有独特的自然地理属性的大片自然区域,也包括少数的重要的历史文化遗产保护区。广义的国家公园即国家公园体系(National
Park
System),也就是美国国家公园管理局管理的所有区域,包括国家公园、纪念地、国家战场、历史公园、国家湖滨、国家保留地等等。
国家公园在各个国家都是让政府和人民引以为傲的自然和文化遗产的代名词,是一个国家生态良好和社会进步的标志。国家公园具有多样化的功能:一是保存大自然物种基因库,为当代及子孙后代保护完整的生态系统,供世世代代永续利用。二是提供娱乐和游览场所,满足国民的休闲需求。三是促进科研和生态环境教育,使之成为科学研究的博物馆和国民环境教育、爱国主义教育的基地。四是排除与保护目标相抵触的开发方式或占有行为。五是带动社区发展,促进地方经济可持续发展。

国家公园:让绿色发展成为文化标识 1.理念和方向的坚守
山水林田湖草是一个生命共同体

场景:盛夏时节的三江源地区,草原辽阔,白云低垂,一群群牛羊漫步在天地间,道路两侧的村落,红色的楼顶以及屋顶上的经幡和蓝天白云交相辉映,诉说着这片土地的美好和祥和。
这几年政府在村里选了好几个生态保护员,我儿子就是其中一员。除了放牧外,每天要巡查草场,记录野生动植物的情况。青海曲麻莱县秋智乡布甫村村民巴五说。自然保护和绿色发展理念,已经渗入三江源每一个牧民的心中。
而在另一个试点的云南香格里拉普达措国家公园,绿色发展的理念也已成为公园试点准则。
普达措国家公园管理局副局长唐华对此深有感触:从多年来的实践看,在国家公园建设中,要筑牢保护自然生态环境是根本底线不动摇,要对国家公园内的可进入性区域进行严格论证,在确保自然生态系统的原真性、完整性不受破坏的前提下,做到选线布局,用地集约优化、科研教育游憩服务设施高效、节能环保、标识解说系统智能高端化。
在国家公园试点中,各地实践山水林田湖草是一个生命共同体的发展理念,坚守尊重生命的绿色价值观,以此来引领国家公园体制建设。
北京林业大学自然保护区学院教授崔国发指出,仓廪实而知礼节,衣食足而知荣辱,物质文明充分发展后,生态伦理成为生态文明时代的道德规范。国家公园拥有丰富的生物多样性、神奇的自然生态系统、壮美的自然景观,正是开展生态伦理教育的目的地和重要基地。
在国家林业局调查规划院副院长唐小平看来,我国正在开展的国家公园体制试点区域大多位于大江大河源头、高山峻岭腹地等区域,是我国极为重要的生态屏障区或生态功能区。这些区域经济发展长期依赖于水能、矿产资源开发利用。国家公园建设首先要将耗水耗电耗资源的工矿企业等有序退出,鼓励当地社区依托国家公园品牌,从事民宿、农家乐和林牧特产品开发等经营活动,建设生态友好型生产生活社区,使绿水青山更好地转化为金山银山。
这种转型发展过程也是传播生态文化的过程,将成为生态教育的生动课堂,良好的生态环境、人与自然和谐的实践将激发国民热爱自然、享受自然的热情,在游憩体验过程中树立尊重自然、保护自然、顺应自然的生态发展理念。唐小平说。
2.保护与开发的矛盾 国家公园不等于旅游开发区
探索:2007年6月普达措国家公园挂牌,坚持保护下的适度开发。在此理念支撑下,普达措国家公园通过对其4.58%面积的利用,实现了对公园95.42%范围的有效保护。为保护草甸和水质,公园取消了骑马,修建了栈道,游客乘车统一进出景区,以步行和坐船为主要观光形式,同时,为做好护林工作,每天都有消防队、护林队员进行巡查。
从开发面积与保护面积的占比,到观光方式的转变,种种细节都可见普达措国家公园开发行为中保护第一的理念。
实际上,普达措国家公园的开发之路并不平坦。上世纪90年代开始,普达措的碧塔海与属都湖两个景区开始发展旅游业。由于没修公路和栈道,游客需骑马穿越草甸才能进入景区,牵马生意火了起来,但马儿踩踏了草地,养马污染了水质,还造成碧塔海的珍稀鱼种大量死亡。
如果当时以这样粗放的一味追求经济效益的方式发展,当地生态必将遭到不可逆转的破坏。唐华说,在试点中,我们在公园资源生态环境承载力范围内,适度开展生态旅游展示服务,带动公园周边社区发展,实现公园社会参与共建共管共享。几年过去了,国家公园内的水质与空气质量都得到良好维持。这一实践说明,开发并不意味着破坏,保护也不一定要封存资源。处理好保护与开发的关系,不仅可以有效保护生态,还能获得经济效益,增进文明意识。
在唐华看来,针对国家公园保护对象的需求差异性,要因地制宜,科学施策,决不可本末倒置,以保护之名,行开发之实,将国家公园建设变为旅游开发区;也不应谈虎色变,将国家公园内适度合理的旅游开发利用视为与保护目标相冲突背离的禁区。
这一理念得到了唐小平的认同:国家公园内不排斥那种尊重自然、保护自然、顺应自然的生态旅游活动,但不能搞旅游开发,特别是高强度、高密度的开发利用在国家公园是必须绝对禁止的,可以说这种高强度的旅游开发区对国家公园是灾难。
事实上,无论哪个自然保护区,还是国家森林公园,都需要在保护与开发这两个矛盾中做到平衡。
唐小平建议,国家公园应将按照自然资源、生态系统、重点保护物种和栖息地保护和恢复需要,以及社会经济活动现状等合理进行功能分区,实行差别化管理。原住居民传统生产生活方式在生态承载力范围内的,可将其聚居区划入传统利用区或生态体验区、特许服务区,对生产经营活动进行规范化管理。国家公园也会合理设定公益管护岗位和社会服务公益岗位,优先安排原住居民就业。也可考虑选择区域内以及周边一些城镇、村屯、林场和牧场作为社区生态体验示范区,设立国家公园公共服务区和访客接待中心,建立特许经营机制,鼓励支持原住居民参与特许经营。
3.体制和机制的创新 让绿色发展成为一种文化
思考:国家公园体制的关键点在于体制二字,然而目前,在国家公园建设中依然对于体制机制存在不少误区。有的人将湿地公园、地质公园等冠以国家二字的公园与国家公园体制试点相混淆,认为国家公园最终是部门公园;有的则认为是自然保护区、风景名胜区等的升级版。国家公园体制建设中如何进行体制机制创新仍需在实践中不断探索。
经过60年的发展,我国自然保护区事业有了长足发展,已建有2740处各类自然保护区,总面积1.42亿公顷,覆盖了国土面积的14.8%,为我国的生物多样性保护作出了突出贡献。
同时,自然保护区的管理工作依然存在一些问题,包括运行经费不足、多头管理、法律法规不完善等。
目前我国有条件设立国家公园的区域大多已建有自然保护区先期进行了保护,守住了生态本底,只是这些自然保护区可能面积较小、保护对象单一或保护的生态系统不完整。今后,许多国家公园将依托已有自然保护区,整合周边的森林公园、地质公园、风景名胜区等其他自然保护地来建立。国家公园体制改革将促使现有自然保护体系得到优化,逐步建立以国家公园为代表的新型自然保护体系。唐小平说。
崔国发认为,为解决目前我国广义自然保护区体系中存在的条块分割、九龙治水问题,国家公园应该以完整的自然生态系统为保护对象,以完整的自然地理单元为规划范围,整合自然保护区、风景名胜区、森林公园等范围,形成超级的自然保护地;同时应明确主管部门、各级政府事权、垂直管理体系、固定经费渠道等。
制度创新既要顶层设计,也需基层实践。为强化生态保护职能,三江源国家公园整合了园区国土、环保、水利、农牧等部门编制、职能及执法力量,建立覆盖省、州、县、乡4级统筹式大部制生态保护机构。北京长城国家公园区域的选择则在保护人文资源的同时,带动自然资源的保护和建设,达到人文与自然资源协调发展的目标,通过整合周边各类保护地,形成统一完整的生态系统。
从这些试点中都可以看到,国家公园的首要功能是重要自然生态系统的完整性、原真性的保护。如果现有文化遗产、旅游景区等已经划入国家公园范围内的,都要按照生态保护第一、山水林田湖草是一个生命共同体的理念,进行管理目标归一、功能重组和机构人员整合,对所有自然资源资产、文化遗产进行统一、规范管理,目标则是为生态保护服务,而不是旅游开发。唐小平强调,从这一点说,这是革某些以开发取财的景区、遗产的命,使文化回归本位。

党的十九大报告提出要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。目前,国家公园建设已经成为我国生态文明制度建设的重要组成部分。然而,作为国家最高等级的生态环境保护区域,国家公园能否进行旅游活动一度引起争议。然而,国家公园多为自然禀赋和历史遗存较好的区域,对国内外游客有着强大的吸引力,这也使得国家公园与旅游发展具有天然的相伴相生关联。世界各国对国家公园的界定中也普遍认为,游憩是国家公园的重要功能之一,并形成了明确的立法保障。

国家公园:近代自然保护的发端

一、美英日国家公园的旅游活动

我们居住的地球表面,大部分为海水覆盖,剩下的陆地部分有各种各样的地貌,孕育了丰富的资源,为地球提供了生机。大自然提供了万物生存的源泉,还给予了我们极致的美景。一直以来,大自然是人类利用和控制的对象,而非保护并与之和谐相处的对象。随着人类破坏环境的能力得到了增强,随之而来,环境问题产生了,森林消失了,水源枯竭了,物种灭绝了,许多美景消失了,争夺自然资源而发生的战争此起彼伏,曾经辉煌的帝国消失,城池荒芜,人类文明发展又因为自身的不文明行为遭受了惩罚。于是,人们意识到,自然是需要保护的。
历史上的自然保护更多的是来自于强权者的自私或者是宗教的作用。中国的皇帝,用强权给自己留出水源地和狩猎游憩的地域,庶民进入就会惹来杀身之祸,于是,由于对皇帝和宗教的敬畏,客观上留下来一些园林和宗教圣地的风景名胜区;欧洲帝国也留下了一些皇家园林,即使是为了扩张而殖民的区域,也保留下了一些自然和文化胜地。客观上,这是最早的保护区,但面积都比较小。
为保护特定的具有重要价值的自然或文化遗迹而划定的区域,即是保护区(protected
area)。现代的保护区,是人们对自身永续发展的意识觉醒,而国家公园则是保护区发生发展的标志。
美国的一群自然保护运动的先驱,特别是自然保护运动的伟大先驱约翰•缪尔(John
Muir)看到加州优美胜地(Yosemite,又称约瑟米蒂)的红杉巨木遭到大肆砍伐,积极奔走呼号,终于促成林肯总统在1864年签署了一项公告,将优胜美地区域划为政府保留区,成立了世界上第一座大型的自然保护公园,但因其为州立而非国立,因此并不是第一处国家公园。1870年8月,一支有组织的20余人探险队,由内战时的将军且曾任国会议员的亨利•瓦虚率领,抵达当前黄石公园范围界,他们发现黄石的美景远超他们出发前的想象。这些探险家写了许多文章,对黄石作了广泛报导,使社会大众产生这样的信念:这壮丽的奇景绝不能步尼加拉瓜瀑布的后尘,沦为私人开发的牺牲品。探险队于是给美国总统写信。1871年,在大众的督促下,美国地形地质测量队派出科学家前往勘查。1872
年,美国国会在议会里经过一场激烈的辩论之后,通过《黄石国家公园法案》,并在当年3月1日由时任总统格兰特签署命令,划定大部分位于怀俄明州、地跨怀俄明、蒙大拿、爱荷华三州的8000平方公里土地为黄石国家公园,规定为为了人民的权益和快乐的公园或游乐场。这片广大的土地全部禁绝私人开发。至此,世界上第一个国家公园宣告诞生。
国家公园产生的过程就是人类近代自然保护意识觉醒的过程,可以说,国家公园作为近代自然保护区的发端,有其必然性。

美国是国家公园的开创者,在处理国家公园与旅游发展的关系上也先后经历了从无序开发、注重休闲旅游、旅游设施快速膨胀到加强生态保护等几个阶段,形成了“完全保护,适度开发”的模式。美国国家公园管理局数据显示,2017年美国国家公园系统共接待了3.31亿人次的游憩参观者,在国家公园边界大约60公里影响范围内,游客直接消费大约182亿美元,这些消费直接或间接创造了高达30.6万个工作岗位,119亿美元的劳动收入、203亿美元的经济附加值以及358亿美元的经济产出。由此可以看出,国家公园在美国是重要的游憩资源,也被作为带动周边地区经济发展的重要引擎,进行了适度发展。

125个国家建有3800个国家公园

英国和日本在国家公园的旅游活动中也形成了比较典型的模式。英国国家公园的创立比美国大约晚近100年,始于20世纪中叶,英国的国家公园基本在《环境法》和《国家公园法》的基础上运营,并且十分重视国家公园的发展规划,主要根据不同景观特征进行景观的功能分区与设计。目前,英国国家公园的定位基本上是在保护优化自然生态资源的基础上实现盈利,更加追求经济、社会和生态环境的和谐与可持续发展。

美国作为国家公园建设的先驱,在经营管理方面为其他国家树立了典范。国家公园体系与国家公园在美国是相互联系的两个概念。美国的国家公园体系是指由美国内政部国家公园管理局管理的陆地或水域,包括国家公园、纪念地、历史地段、风景路、休闲地等29个分类,到2013年有401个单位。国家公园是国家公园体系中的一个分类名称,指面积较大的自然地区,自然资源丰富,有些也包括一些历史遗迹,公园内禁止狩猎、采矿和其他资源耗费型活动。截至2013年,美国国家公园体系总占地面积为34.2万平方公里,其中美国国家公园共有59个,数量上仅占总数的15%,但面积却占国家公园体系总占地面积的62%。
国家公园由美国内政部下设的国家公园管理局直接管辖,不受各州行政权利的干涉,是一个国家所有、单一管理、目的明确的垂直管理系统。美国的国家公园体系历经了1916年国家公园管理局建立法案、1970年的通用权威法案和1978年红木修正法案等,由原来的多名称多部门管理统一为完整的国家公园系统,实行国家、地区和基层三级垂直管理体系。管理经营模式的特点是:在体制上实行自上而下的垂直管理制度;拥有严格而完善的法律支持,以确保国家公园有序运作与管理;从保护典型自然生态和文化资源出发,对国家公园体系实行严格准入标准;政府垄断国家公园的规划设计工作及对公园内的服务设施实行特许经营;不以盈利为最终目的。
美国的国家公园每年吸引近3亿游客,其中黄石国家公园在9000平方公里的土地上,用1%的开发面积每年吸引世界各地300万游客,带动周边地区实现5亿美元的经济收入。
继美国之后,世界各国也开始建立国家公园。加拿大于1885年开始在西部划定了3个国家公园(冰川国家公园、班夫国家公园、沃特顿湖国家公园)。澳大利亚设立了6个,新西兰设立了6个。19世纪,几乎全部国家公园都是在美国和英联邦范围内出现的。1935年,印度就建立了亚洲第一个国家公园——科伯特国家公园,标志着自然保护思想在发展中国家的发端。进入20世纪后,世界各国逐渐把建立国家公园看作一种保护自然和自然资源的良好途径,陆续开展了国家公园建设。
从1872年至今,国家公园运动从美国一个国家发展到世界上125个国家和地区,从发达国家逐渐推广到发展中国家,从单一的国家公园概念衍生出国家公园和保护区体系、世界遗产、生物圈保护区等相关概念,国家公园成为世界上最流行的保护区形式。迄今为止,世界各国已经建立了3800个国家公园。
早期的国家公园多出现在发达国家。迄今看来,国家公园较好地处理了自然生态环境保护与资源开发利用的管理,得以能在全球推广。

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